Il ruolo del COPASIR e il controllo parlamentare sui servizi per l’informazione e la sicurezza

Il ruolo del COPASIR e il controllo parlamentare sui servizi per l’informazione e la sicurezza

Intervento alla seconda giornata di incontri delle commissioni parlamentari di controllo sull’intelligence dei Paesi del G7.

Cari Colleghi,

trovo molto utile poterci confrontare oggi sul ruolo e sui poteri delle nostre Commissioni nei nostri ordinamenti democratici.

La questione del controllo parlamentare sui Servizi per l’informazione e la sicurezza attiene direttamente alla forma di Stato e alla forma di governo e, in definitiva, ai principi fondamentali della Costituzione repubblicana, a partire dal principio di legalità.

Come è noto, infatti, prima dell’avvento della forma di governo repubblicana, in Italia, all’epoca della Monarchia, i Servizi erano organizzati esclusivamente da fonti normative di carattere secondario, da atti amministrativi e non conoscibili da parte dei cittadini, ed erano inquadrati prevalentemente nell’ambito militare, come servizi di controspionaggio.

Bisogna attendere gli anni del regime fascista per un primo accenno a livello normativo primario all’organizzazione dell’intelligence. In particolare, il regio decreto-legge 15 ottobre 1925, n. 1909, si limitò a operare un riordino delle preesistenti strutture informative poste sotto il Capo di stato maggiore generale, che, a sua volta, fu posto alle dirette dipendenze del Capo del Governo con il successivo regio decreto-legge 6 giugno 1927, n. 68, in linea con la tendenza di concentrazione dei poteri nella persona del capo dell’Esecutivo.

Tali interventi normativi, tuttavia, si limitavano a stabilire un mero principio organizzativo, lungi dall’individuare a livello di fonti primarie i principi e i limiti dell’azione dei servizi, specie rispetto ai diritti dei cittadini. I servizi, quindi, restavano regolati da fonti amministrative, lasciandone l’operato in un cono d’ombra che non conosceva alcun tipo di responsabilità se non quella nei confronti del Capo del Governo.

Anche nei primi anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, restò prevalentemente invalsa la prassi di regolare l’organizzazione degli apparati di sicurezza con atti interni, lasciando tuttavia ad alcuni limitati interventi normativi la fissazione di alcuni elementi di carattere meramente ordinamentale, come la conferma del ruolo di coordinamento dello stato maggiore, che, a sua volta, fu posto, insieme ai servizi, sotto il controllo del Ministero della difesa.

La Costituzione del 1948, rispetto all’applicazione della quale l’ambito dei Servizi di informazione non può chiaramente ritenersi escluso, poneva e pone principi ben più ambiziosi di controllo e trasparenza cui il settore dell’intelligence era chiamato a conformarsi.

In particolare, l’articolo 1, nell’attribuire la sovranità al popolo, da esercitare nelle forme e nei limiti stabiliti dalla Costituzione stessa, imponeva di rispondere all’esigenza di dare conto dell’operato, anche degli apparati di sicurezza, ai rappresentanti della sovranità popolare e quindi al Parlamento.

Al Parlamento, la stessa Costituzione ha attribuito un potere di inchiesta con l’articolo 82 e ha affidato più generali poteri di controllo sull’operato del Governo che trovano in definitiva il proprio fondamento nell’instaurazione dello stesso rapporto di fiducia ai sensi dell’articolo 94.

Tali principi di controllo e trasparenza vanno tuttavia letti insieme ad altre due norme costituzionali: l’articolo 52, primo comma, che impone ai cittadini il dovere di difendere la Patria, e l’articolo 54, primo comma, che introduce un obbligo di fedeltà alla Repubblica. 

A questi principi si aggiunge il principio di legalità di cui all’articolo 97, secondo comma, della Costituzione, che prevede che i pubblici uffici siano organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

La sfida posta dai richiamati principi costituzionali consiste essenzialmente nel riuscire a coniugare l’esigenza di tutela della sicurezza nazionale, che impone la necessità di preservare una sfera di riservatezza dell’azione degli organismi, con quella di garantire che la loro azione risponda comunque ad un controllo democratico e che sia pienamente informata ai principi della Costituzione.

Ben presto, fu evidente che i poteri ispettivi e il potere di inchiesta non potevano essere in grado di soddisfare l’esigenza di controllo democratico posta dall’entrata in vigore della Costituzione.

Infatti, da un lato, l’ordinario potere ispettivo, esercitato attraverso strumenti per loro stessa natura pubblici, quali interrogazioni e interpellanze, avrebbe comportato, nella migliore delle ipotesi, risposte molto sintetiche del Governo, per l’esigenza di tutelare la riservatezza di attività estremamente delicate spesso anche sotto un profilo internazionale. Dall’altro lato, il potere di inchiesta parlamentare avendo ad oggetto fatti specifici di pubblico interesse e intrinsecamente patologici non poteva cogliere quella necessità di un controllo costante e continuativo, non necessariamente oppositivo, sull’operato degli apparati di sicurezza.

Bisogna attendere il 1977, con la legge n. 801, per un intervento di natura più organica sull’architettura istituzionale del sistema di informazione per la sicurezza che disegna un quadro, fortemente intriso della cultura politica dell’epoca, improntato alla necessità di prevedere una rigida ripartizione dei poteri tra i differenti partiti di maggioranza.

Infatti, viene meno l’esclusività del Ministero della difesa e viene istituito, accanto al servizio militare (SISMI), un servizio di natura civile posto sotto la dipendenza funzionale del Ministero dell’interno (SISDE). Al Presidente del Consiglio venivano attribuiti «l’alta direzione, la responsabilità politica generale e il coordinamento della politica informativa e di sicurezza».

Parallelamente, per la prima volta, dando opportunamente attuazione all’impostazione della Costituzione repubblicana, veniva istituito un Comitato parlamentare (COPACO) chiamato ad esercitare il controllo sull’applicazione della legge.

Al Comitato, composto da quattro deputati e quattro senatori, venivano attribuite sostanzialmente due principali strumenti per adempiere alla sua missione: la facoltà di richiedere al Presidente del Consiglio e al Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza (CIIS) informazioni sulle linee essenziali delle strutture e dell’attività dei Servizi e formulare proposte e rilievi, nonché il potere di deliberare a maggioranza assoluta l’insussistenza di ragioni per l’opposizione del segreto di Stato.

Tale assetto, pur avendo il merito di introdurre, per la prima volta, un controllo parlamentare sull’operato dei Servizi di informazione per la sicurezza, non sembrava rispondere pianamente alle esigenze di trasparenza e controllo democratico imposte dalla Costituzione e affidava comunque alla maggioranza di Governo il compito di controllare l’operato dei servizi posti, a loro volta, sotto il controllo del Governo stesso.

È quindi con la legge 3 agosto 2007, n. 124, che il sistema compie un vero e proprio salto di qualità. Giova ricordare che la legge n. 124 nacque allora da progetti di legge di iniziativa parlamentare di tutti i partiti rappresentati in Parlamento – uno dei quali recava, peraltro, la prima firma dell’attuale Presidente della Repubblica – e che fu approvata senza alcun voto contrario.

In una materia come quella dei Servizi di informazione per la sicurezza della Repubblica, il tema della natura dell’iniziativa legislativa non riveste un carattere secondario ovvero di natura solo formale.

La delicatezza delle funzioni affidate al comparto dell’intelligence, la cui responsabilità è affidata al Presidente del Consiglio dei Ministri, che, come chiarito dall’articolo 1, comma 1, lettera a), della legge n. 124 del 2007, deve esercitarla «nell’interesse e per la difesa della Repubblica e delle istituzioni democratiche poste dalla Costituzione a suo fondamento», impone, infatti, la necessità di sottrarre tali organismi alle contingenze del dibattito politico.

L’affidamento della responsabilità sull’intelligence al Presidente del Consiglio, sottraendola ai Ministri dell’interno e della difesa, si innesta in una fase politica completamente diversa della storia del Paese, connotata da un sistema che aveva assunto, dopo il 1994, un carattere bipolare, poi parzialmente venuto meno negli anni successivi, e da un rafforzamento della figura del Presidente del Consiglio, come leader di una coalizione di governo.

A tale accentramento corrisponde, sul versante dell’organizzazione dei servizi, il superamento della divisione per materia (civile e militare), che rispondeva alle diverse dipendenze funzionali degli apparati, con un criterio di divisione di competenze per ambito territoriale con la creazione dell’AISI e dell’AISE.

Parallelamente alla valorizzazione della figura del Presidente del Consiglio come unico responsabile dell’intelligence, sono stati notevolmente ampliati e valorizzati i compiti e le funzioni del Comitato parlamentare di controllo.

Tale differenza si può riscontrare già nella stessa denominazione del Comitato, che non è più semplicemente un Comitato parlamentare di controllo, ma diventa il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica, dando all’organo un’ambizione ben più ampia della configurazione precedente. Come autorevolmente affermato nella relazione al Parlamento adottata nella seduta del 19 agosto 2022 dal Comitato costituito nella XVIII legislatura, l’attività del Comitato «non può più essere limitata ad una registrazione e valutazione passiva delle situazioni e degli eventi che, di volta in volta, vengono portati all’attenzione di questo organo».

In coerenza con i nuovi assetti politici, muta la composizione stessa del Comitato, che è formato adesso da 5 deputati e 5 senatori, scelti sì sulla base della consistenza numerica dei gruppi, ma garantendo una pari rappresentanza della maggioranza e dell’opposizione, cui spetta per legge l’individuazione del Presidente dell’organo.

La riserva all’opposizione della figura del Presidente dell’organo risponde all’idea che sulla materia dei servizi il Governo possa, in una logica tendenzialmente bipolare, avere un canale istituzionale di dialogo diretto con l’opposizione, o almeno con il maggiore partito di opposizione, prevedendo, non a caso, l’obbligo di informare preventivamente il Presidente del Comitato circa le nomine del Direttore generale e dei Vicedirettori generali del DIS e dei Direttori e dei Vicedirettori delle Agenzie.

La maggiore novità rappresentata dalla legge del 2007 può essere sintetizzata nella stessa indicazione della sua missione istituzionale. Al Comitato non è più infatti semplicemente affidato il compito di esercitare il controllo sull’applicazione della legge, ma quello di verificare, «in modo sistematico e continuativo, che l’attività del Sistema di informazione per la sicurezza si svolga nel rispetto della Costituzione, delle leggi, nell’esclusivo interesse e per la difesa della Repubblica e delle sue istituzioni». Il Comitato è inoltre chiamato a verificare che le funzioni attribuite agli organismi del Comparto non siano svolte da nessun altro organismo e che le attività di informazione previste dalla legge n. 124, svolte da organismi pubblici non appartenenti al Sistema di informazione per la sicurezza, rispondano ai principi della stessa legge.

Tale definizione riecheggia il testo delle risoluzioni con cui, rispettivamente, nel 1976 e nel 1977 furono istituite presso il Senato e la Camera dei Rappresentanti degli Stati Uniti le relative Commissioni sull’intelligence, attribuendo appunto ad esse un ruolo di vigilanza sui vari organismi di informazione e sicurezza americani, al fine di assicurare che le loro attività si svolgessero «in conformità con la Costituzione e le leggi degli Stati Uniti». Questa esigenza nasceva dall’esperienza delle Commissioni istituite nel 1974, a seguito delle rivelazioni dei media su potenziali attività illegali di sorveglianza condotte in patria su gruppi contrari alla guerra in Vietnam.

La solenne enunciazione che il Sistema di informazione per la sicurezza sia inspirato alla difesa dei principi costituzionali e democratici e si ponga non quale strumento dell’Esecutivo pro tempore, ma come un presidio istituzionale del superiore interesse della Nazione, si riflette anche nella composizione del Comitato che, in deroga al principio di proporzionalità, vede una partecipazione paritetica delle minoranze parlamentari.

Proprio nella verifica «in modo sistematico e continuativo» risiede la risposta più completa a quell’esigenza di controllo che, come ho detto, non poteva essere risolta con i meccanismi del sindacato ispettivo e dell’inchiesta parlamentare.

Da quei due aggettivi che qualificano il potere di verifica del Comitato discende la facoltà di audire, oltre al Presidente del Consiglio, all’Autorità delegata e ai componenti del CISR, direttamente i vertici dei Servizi di informazione e, in casi eccezionali e salvo opposizione per giustificati motivi del Presidente del Consiglio, anche altri dipendenti degli organismi.

Il Comitato, la cui attività si svolge coperta dalla garanzia della segretezza, dispone, inoltre, di penetranti poteri di controllo, avendo la facoltà di acquisire qualsiasi tipo di documento senza che possa essergli opposto il segreto bancario, professionale o funzionale. Persino l’autorità giudiziaria è tenuta a trasmettere documenti, anche relativi ad indagini in corso, eventualmente richiesti dal Comitato, potendo al più con decreto motivato disporre un rinvio nella trasmissione, che comunque non può superare la conclusione delle indagini.

Tralasciando altri elementi di dettaglio, in questa sede meritano di essere sottolineati soprattutto i poteri del Comitato in materia di controllo sulle spese degli apparati, nonché le sue funzioni consultive su tutti i provvedimenti relativi all’organizzazione interna, che consentono al Parlamento di conoscere nel dettaglio, in una sede opportunamente segreta e ristretta, la struttura dei nostri apparati, nonché le disposizioni attinenti allo stato giuridico ed economico del personale, che per ovvie ragioni rivestono carattere di segretezza, contemperando così l’esigenza del controllo democratico con quella della sicurezza della Repubblica.

Il potere di controllo sui bilanci e sulle spese, che si realizza attraverso l’espressione di pareri sugli schemi di decreti del Presidente del Consiglio che adottano i bilanci consuntivi e preventivi, nonché le successive variazioni di bilancio in corso di esercizio con le conseguenti ripartizioni tra i vari organismi (laddove queste abbiano natura discrezionale), risulta particolarmente qualificante perché consente al Comitato, anche attraverso richieste di chiarimenti scritti o di audizioni, di poter rappresentare la sede in cui gli apparati sono tenuti a rendere conto del loro operato.

Tale potere peraltro riveste un significato particolare alla luce della composizione del Comitato che, vedendo la partecipazione paritetica di maggioranza e opposizione, non riproduce necessariamente gli orientamenti della maggioranza di governo.

Naturalmente tale potere è ben diverso da quello delle omologhe Commissioni del Senato degli Stati Uniti e della Camera dei Rappresentanti, che hanno sostanziali poteri di approvazione degli stanziamenti di bilancio. Tale assetto, tuttavia, non risulterebbe coerente con il procedimento di bilancio delineato dalla Costituzione italiana, che prevede, invece, un procedimento di natura legislativa, con le Commissioni bilancio in sede referente. Peraltro, l’attribuzione di veri e propri poteri vincolanti di indirizzo sul bilancio presupporrebbe, in un sistema parlamentare come il nostro, un allineamento tra la composizione del Comitato e quella della maggioranza di governo, abbandonando il modello della rappresentanza paritetica di maggioranza e opposizione.

Degna di nota è anche la facoltà del Comitato di svolgere un controllo diretto della documentazione di spesa relativa alle operazioni concluse, avendo, a tale scopo, la facoltà di accedere presso l’archivio centrale del DIS.

Il Comitato è anche chiamato ad esprimersi con un proprio parere sul piano annuale delle ispezioni predisposto dall’Ufficio ispettivo del DIS.

Con riferimento, poi, alla disciplina del segreto di Stato, occorre evidenziare come il Presidente del Consiglio sia tenuto ad informare il Comitato di ogni caso di conferma dell’opposizione del segreto di Stato, indicandone le ragioni essenziali. Il Comitato può chiedere in tali casi al Presidente del Consiglio di esporre al Comitato «il quadro informativo idoneo a consentire l’esame nel merito della conferma dell’opposizione del segreto di Stato». Resta, senza più il vincolo della maggioranza assoluta prevista per il COPACO, la facoltà per il Comitato di ritenere infondata l’opposizione del segreto di Stato, riferendone a ciascuna Camera.

Rilevanti sono anche gli obblighi informativi del Governo nei confronti del Comitato. In particolare ricordo che al Comitato devono essere indirizzate note informative sull’attività svolta dai servizi, ponendo in essere condotte qualificate come reato, le cosiddette garanzie funzionali, previa specifica autorizzazione del Presidente del Consiglio o dell’Autorità delegata. Pur trattandosi di informative relative ad operazioni concluse e rispettose del necessario grado di riservatezza, tali informative costituiscono uno strumento importante di controllo ex post, nel rispetto del principio di separatezza dei poteri, su attività molto delicate dei servizi di informazione. Peraltro il Comitato, nell’esercizio dei suoi ampi poteri di controllo può comunque chiedere, ove lo ritenga, informazioni più dettagliate al Governo o svolgere audizioni dei direttori competenti.

Al Comitato sono poi indirizzate una serie di relazioni classificate predisposte dai servizi di informazione, sulle quali è possibile svolgere un’attività istruttoria al fine di inviare osservazioni al Governo.

Analoghi poteri di controllo sono stati attribuiti al Comitato anche rispetto all’attività dell’Autorità per la cybersicurezza nazionale costituita nel 2022.

Il Comitato è poi tenuto a inviare annualmente una relazione alle Camere sull’attività svolta, naturalmente depurata dagli elementi classificati o comunque ritenuti sensibili. Il Comitato inoltre può trasmettere alle Camere relazioni su specifici argomenti. A tal proposito ricordo, come ha detto il Presidente Guerini, che nelle prossime settimane il Comitato trasmetterà una relazione sulla situazione geopolitica del continente africano e sui suoi riflessi sulla sicurezza nazionale.

Per dare il senso della mole di attività del Comitato mi permetto di richiamare i dati, tratti dalla relazione al Parlamento sull’attività svolta nel 2023: si sono svolte 73 sedute, di cui 58 relative ad 58 audizioni.

Imponente anche la mole della documentazione pervenuta: